振興粵東西北，廣東寄望著中央與地方財(cái)政體制的雙重改革。
經(jīng)廣東省高層點(diǎn)題，廣東省社會(huì)科學(xué)院就廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和省級(jí)財(cái)政對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)能力問(wèn)題形成兩份報(bào)告，并已直接報(bào)送給廣東省委和省政府高層。
《深化中央與省及省以下財(cái)政體制改革，增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力》、《未來(lái)幾年我省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)與財(cái)政分配政策調(diào)整研究》(下稱報(bào)告)這兩份報(bào)告的主要起草人、廣東省社科院宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)成建三說(shuō)，現(xiàn)有的財(cái)稅分配制度不改變，粵東西北地區(qū)想在2020年與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)，難度可能會(huì)超過(guò)貴州省。
上述報(bào)告提出，現(xiàn)有的分稅體制導(dǎo)致了廣東省財(cái)政財(cái)力不足，而省級(jí)財(cái)力的不足是廣東區(qū)域發(fā)展失衡的主要原因。報(bào)告陳述：“一方面我省上交中央財(cái)政收入的比例過(guò)大，另一方面我省省級(jí)財(cái)政收入占全省財(cái)政收入比重偏低，這就使得省級(jí)財(cái)政可支配財(cái)力嚴(yán)重不足。”
成建三及其研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，廣東的當(dāng)務(wù)之急是要積極爭(zhēng)取中央財(cái)政加大對(duì)廣東轉(zhuǎn)移支付返還的比重，支持粵東西北振興發(fā)展的重大戰(zhàn)略，重點(diǎn)是全面推進(jìn)“省直管縣”工作和東西北交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
“如果我省得到中央財(cái)力支持，未來(lái)7年，將增加4500～5000億元的資金投入，拉動(dòng)?xùn)|西北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至少1～2個(gè)百分點(diǎn)。東西北GDP占全省比重將上升到25%左右，基本可以趕上全國(guó)人均GDP的平均水平，區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象將得到明顯緩解。”報(bào)告給出這一研究結(jié)論。
成建三解釋，如果中央能從2014年開(kāi)始，每年將廣東凈上繳財(cái)政收入的8%～10%，按照2012年基數(shù)(大約500-620億元)返還廣東省，上述設(shè)想就能夠兌現(xiàn)。
2012年，廣東省以5.7萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)總量位居全國(guó)首位，但江蘇以及北京、天津和重慶等省市的快速發(fā)展，令廣東頗有緊迫感。廣東省省委書記胡春華多次公開(kāi)提及，江蘇去年的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到廣東省前年的水平，“這個(gè)差距只有一年。”
7月底，廣東推出《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》，未來(lái)5年，省財(cái)政要統(tǒng)籌安排6720億資金，通過(guò)加快基礎(chǔ)設(shè)施投入等手段，實(shí)現(xiàn)粵東西北地區(qū)跨越式發(fā)展。
事實(shí)上，廣東若再不驅(qū)動(dòng)占全省面積70%、人均GDP卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)平均水平的粵東西北地區(qū)，廣東經(jīng)濟(jì)第一大省的地位就很可能被江蘇、山東等超越。
現(xiàn)狀：縣域財(cái)政全國(guó)倒數(shù)第一
“全國(guó)縣域財(cái)政收入占全國(guó)的比重是25%，而廣東縣域財(cái)政收入只占全省的8.48%”
在通往湛江的路上，下了沈海高速，還需要在一條3米一小坑、5米一大坑的路上顛簸。湛江市委辦公室新聞秘書汪良波無(wú)奈苦笑：“我們也想修啊，可是沒(méi)錢啊。”
事實(shí)上，在粵東西北地區(qū)，這樣行車顛簸如開(kāi)船的道路比比皆是，多半是因經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，年久失修。比如，貫穿湛江市遂溪縣的省道209線在建成17年中從未大修過(guò)。
湛江市公路管理局局長(zhǎng)謝靈運(yùn)7月曾向媒體披露，因?qū)嵤┛?jī)效工資需要增加費(fèi)用3690萬(wàn)元，而當(dāng)下還有8成經(jīng)費(fèi)沒(méi)有著落。更讓他憂心的是，該局今年計(jì)劃的道路大修、改建等需要配套資金1.57億元，也不知從何而來(lái)。
廣東省粵東西北地區(qū)，特別是縣級(jí)財(cái)政的貧乏程度與廣東經(jīng)濟(jì)第一大省的地位極不相稱。
上述社科院的報(bào)告直接表示：“東西北縣域經(jīng)濟(jì)是我省區(qū)域發(fā)展中最短的一塊短板，其縣級(jí)基本財(cái)力之薄弱，數(shù)據(jù)令人震驚。”
報(bào)告列舉的數(shù)據(jù)顯示，2011年，廣東有53個(gè)縣(市)存在縣級(jí)基本財(cái)力保障缺口，其中包括11個(gè)生態(tài)縣、15個(gè)貧困縣，缺口總額達(dá)147億元，2012 年缺口總額仍然達(dá)124億元。連續(xù)兩年缺口縣的數(shù)量和缺口總額居全國(guó)第一。
2011年，全國(guó)縣域財(cái)政收入占全國(guó)的比重是25%，而廣東縣域財(cái)政收入只占全省的8.48%，在全國(guó)省級(jí)縣域經(jīng)濟(jì)中排名倒數(shù)第一。相比江蘇的38.57%、浙江的37.14%、山東的37.02%嚴(yán)重偏低，甚至遠(yuǎn)低于排名倒數(shù)第二的黑龍江(18.94%)�；洊|西北地區(qū)的52個(gè)縣人均財(cái)政收入均低于全國(guó)平均水平。
廣東試圖改變這一縣域財(cái)政的窘迫狀況。
在一份向財(cái)政部的匯報(bào)材料中，廣東方面透露，經(jīng)過(guò)3年的努力，廣東省共計(jì)向各缺口縣注資291億，成為全國(guó)消化缺口最大的省份。2012年底，廣東縣級(jí)基本財(cái)力保障水平提升至年人均7.6萬(wàn)元以上，有效緩解了基層財(cái)政困難。
然而，“補(bǔ)缺”和“�；�”解決不了發(fā)展問(wèn)題。記者從湛江市廉江縣了
解到，該縣財(cái)政一年安排的用于科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費(fèi)僅有158萬(wàn)。
前述《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》中提出的未來(lái)五年省財(cái)政將統(tǒng)籌安排資金6720億，其中包含增量性安排2061億，用以支持重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)以及完善財(cái)政保障機(jī)制等方面。
然而，這些資金能否最終落實(shí)還有待檢驗(yàn)。以交通為例，未來(lái)五年廣東省級(jí)財(cái)政要出資545億，帶動(dòng)社會(huì)投資加銀行貸款完成高速公路修建計(jì)劃。但日前廣東省交通廳向媒體確認(rèn)，545億元中目前明確能夠落實(shí)的僅有288億元。此外，還有約200億的省級(jí)普通公路和水運(yùn)建設(shè)的資金缺口。
原因：中央拿多了，省里留少了？
“人均醫(yī)保補(bǔ)貼，給江蘇的補(bǔ)貼是20%，為什么給我們就10%，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)到底是怎么制定的？”
粵東西北地區(qū)的落后，歸根結(jié)底是廣東省區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題。為何全國(guó)最富裕的廣東，在解決內(nèi)部發(fā)展不均衡的問(wèn)題上如此狼狽？成建三和他的團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，問(wèn)題很大程度上出在廣東省級(jí)財(cái)政可支配財(cái)力嚴(yán)重不足上。
成建三發(fā)現(xiàn)，2010年，廣東省級(jí)一般預(yù)算收入占全省比重為19.1%，明顯低于全國(guó)23.5%和東部地區(qū)23.8%的平均水平。2011年以后，廣東通過(guò)提高省級(jí)財(cái)政對(duì)所得稅、營(yíng)業(yè)稅和土地增值稅的分成比例，這一情況稍有改善，但省級(jí)一般預(yù)算收入占比仍然在21%左右。
實(shí)際上，自1994年分稅制改革之后，中央財(cái)政從廣東拿走的稅收越來(lái)越多，而通過(guò)轉(zhuǎn)移支付回補(bǔ)的卻相對(duì)較少。
原本這也無(wú)可厚非。廣東最早享有開(kāi)放政策富了起來(lái)，多交一些給中央補(bǔ)貼給其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)也是應(yīng)盡之責(zé)，可面對(duì)粵東西北成片的貧困縣，這一長(zhǎng)期對(duì)外輸血的境況需要改變。
官方最早就此問(wèn)題發(fā)言是在2011年的全國(guó)兩會(huì)上。當(dāng)年春天，時(shí)任全國(guó)人大代表、廣東省發(fā)改委主任的李妙娟通過(guò)擺數(shù)字為廣東叫屈：廣東的稅收總量位居各省第一，但人均財(cái)力支出排19位，如果去掉深圳，才排到23位。江蘇的GDP是4萬(wàn)億元，廣東是4.5萬(wàn)億元，但江蘇人均財(cái)力支出高我們7位。“給江蘇的補(bǔ)貼是20%，為什么給我們就10%，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)到底是怎么制定的？”
廣東省財(cái)政廳財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)黎旭東也向記者表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。“中央在一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目上面沒(méi)有一視同仁，對(duì)廣東關(guān)照不夠，而廣東也伸手要的少。”
記者經(jīng)仔細(xì)比對(duì)數(shù)年江蘇和廣東兩省的省級(jí)預(yù)決算報(bào)告后發(fā)現(xiàn)，在中央轉(zhuǎn)移支付上，江蘇每年比廣東多拿400-500億左右。按照廣東近三年發(fā)布的預(yù)算報(bào)告，2011年-2013年，廣東省級(jí)財(cái)政獲得中央補(bǔ)助收入分別是691億、852.39億以及880.87億；而相對(duì)應(yīng)的，江蘇近三年預(yù)算的收入是1020.75億、1239.92億以及1341億。
2012年，廣東的GDP總量微弱領(lǐng)先江蘇約4000萬(wàn)，但省級(jí)財(cái)政總收入上，江蘇卻達(dá)到3029.08億，而廣東卻僅有2522.69億。
成建三的團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，與江蘇相比，廣東在對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力支持上差距明顯。
前述報(bào)告指出，2001年，江蘇提出“舉全省之力實(shí)施振興蘇北戰(zhàn)略”，大力支持蘇北發(fā)展，資金支持力度逐年加大。2003年、2004年、2005年省財(cái)政對(duì)蘇北轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助總額分別為66.1億元、95.7億元、120億元，力度明顯超過(guò)廣東、浙江和山東。2011年，蘇北地區(qū)GDP已經(jīng)突破萬(wàn)億元，人均達(dá)36040元，高出全國(guó)平均水平957元。
“可以說(shuō)，10年間，江蘇基本解決了區(qū)域發(fā)展失衡問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，最重要的原因就是省級(jí)財(cái)政為蘇北發(fā)展提供了強(qiáng)大的財(cái)力支持。”成建三說(shuō)。
反觀廣東。針對(duì)縣級(jí)財(cái)政過(guò)于薄弱的情況，中央過(guò)去十年一直在提財(cái)政體系“省直管縣”改革。2005年廣東省宣布對(duì)67個(gè)縣市實(shí)行“省管縣”，但是由于“省管縣”需要省財(cái)政提供基本財(cái)力保障，這項(xiàng)改革推遲。到2010年廣東才選擇在南雄、紫金、興寧和封開(kāi)4個(gè)縣(加1個(gè)順德區(qū))開(kāi)展試點(diǎn)。2012年，擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍到15個(gè)縣。而這時(shí)全國(guó)已經(jīng)有絕大部分省全面推行了“省直管縣”改革。
出路：中央、省內(nèi)財(cái)政體系都要改
“當(dāng)務(wù)之急，是要積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，加大對(duì)我省轉(zhuǎn)移支付返還的比重。”
廣東省級(jí)財(cái)力不足實(shí)際上觸及到的是中國(guó)當(dāng)前財(cái)稅體制中的深層次問(wèn)題。
已達(dá)成共識(shí)的是，自1994年分稅制改革以來(lái)，財(cái)政收入大規(guī)模地向中央集中，但中央政府在其所擁有的財(cái)權(quán)和其所承擔(dān)的責(zé)任兩者之間沒(méi)有一致起來(lái)，財(cái)權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其責(zé)任。中央黨校教授周天勇早在2007年就指出，地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)了75%的事務(wù)。
值得期待的是，當(dāng)前財(cái)稅制改革的信號(hào)明顯，召開(kāi)在即的十八屆三中全會(huì)上新一輪財(cái)稅改革的框架有望明晰。十八大報(bào)告中，中央明確提出要推進(jìn)“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制改革”。
就廣東目前的情況而言，成建三等人認(rèn)為，由于財(cái)政改革難度大，要照顧到不同省份、不同地區(qū)的具體情況，改革過(guò)程會(huì)比較漫長(zhǎng)。“當(dāng)務(wù)之急，是要積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，加大對(duì)我省轉(zhuǎn)移支付返還的比重。”成建三說(shuō)。
為此，他建議廣東積極向中央財(cái)政爭(zhēng)取，從2014年開(kāi)始，每年將廣東凈上繳財(cái)政收入的8%～10%，按照2012年基數(shù)(大約500億-620億元)返還廣東省，支持粵東西北振興發(fā)展的重大戰(zhàn)略，重點(diǎn)支持全面推進(jìn)“省管縣”工作和東西北交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
按照他的測(cè)算，東西北地區(qū)要在2020年趕上全國(guó)人均GDP的平均水平，必須年均增長(zhǎng)達(dá)到12%以上。如果有中央資金支持粵東西北發(fā)展，未來(lái)7年，廣東將增加4500億-5000億元的資金投入，拉動(dòng)?xùn)|西北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至少1-2個(gè)百分點(diǎn)，基本可以趕上全國(guó)人均GDP的平均水平。
另一方面，成建三建議廣東省應(yīng)集中財(cái)力加快“省直管縣”改革，使縣域經(jīng)濟(jì)成為我省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)。他認(rèn)為，根據(jù)2011年數(shù)據(jù)，至少還有10個(gè)位于嚴(yán)重石漠化地區(qū)和粵西缺水區(qū)的縣(市)需要實(shí)行省直管。
“縣里不能富起來(lái)，最終粵東西北的老百姓還是只能‘被平均小康’。”成建三說(shuō)。
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